金融研究

商业银行协助执行的风险防控建议
发布日期:2017-01-22


                           

 

商业银行协助执行是指司法机关或有权国家行政机关在查处案件和行政执法过程中,因查询、冻结、扣划在银行开立账户的单位和个人存款的需要,要求商业银行协助依法办理查询、冻结、扣划存款的工作。

当前,商业银行因协助执行不当引发争议,甚至招致处罚的案例也屡见报端。因此,如何依法履行协助执行义务,既有效防范协助不当的法律风险,又切实维护存款人的合法权益,是摆在商业银行面前的一个重要时代课题。本文拟就商业银行协助执行过程中存在的困境进行探讨,并对法律风险的防控谈一点管窥之见。

从立法现状、商业银行两个维度着眼,商业银行协助执行工作存在着诸多问题:

一、立法现状亟待完善

商业银行协助执行缺乏统一立法,现行规定从法律、司法解释再到部门规章等法律效力等级不一,条款分散,缺乏统一性和协调性,存在以下问题亟待完善。

首先,商业银行协助有权机关执行必须明确有权机关的权限范围和协助执行的程序。从现有分散的法律法规、司法解释、通知、复函等规范性文件来看,有权查询、冻结、扣划单位和个人存款的执法机关及权限范围如下表所示:   

 

单位名称

 

查询

冻结

扣划


单位

个人

单位

个人

单位

个人

人民法院

有权

有权

有权

有权

有权

有权

税务机关

有权

有权

有权

有权

有权

有权

海关

有权

有权

有权

有权

有权

有权

人民检察院

有权

有权

有权

有权

无权

无权

国家安全机关

有权

有权

有权

有权

无权

无权

军队保卫部门

有权

有权

有权

有权

无权

无权

监狱

有权

有权

有权

有权

无权

无权

走私犯罪侦察机关

有权

有权

有权

有权

无权

无权

监察机关(包括军队监察机关)

有权

有权

无权

无权

无权

无权


审计机关

有权

无权

无权

无权

无权

无权


工商行政管理机关

有权

无权

暂停结算

暂停

结算

无权

无权


证券监管管理机关

有权

无权

无权

无权

无权

无权


商业银行法第二十九条第二款规定:对个人储蓄存款,商业银行有权拒绝任何单位或个人查询、冻结、扣划,但法律另有规定的除外。第三十条规定:对单位存款,商业银行有权拒绝任何单位或个人查询,但法律、行政法规另有规定的除外。有权拒绝任何单位或个人冻结、扣划,但法律另有规定的除外。由此可见,针对个人储蓄存款,仅在“法律”有明确规定的情形下,才能查询、冻结和扣划。对单位存款,依据“法律”、“行政法规”的规定能够查询, 但是冻结和扣划必须基于“法律”才能够执行。而上表中提及的国家安全机关、军队师以上保卫部门、党的纪律检察部门、公证机关、财政部门有权要求银行协助执行的依据只是人大常委会的决定、人民银行与其它部门的联合通知、补充规定等,法律位阶都在“法律”或“行政法规”之下,与商业银行法的规定有冲突抵触之处

其次,商业银行协助执行的法律规定散见于诸多法律规范之中,形成了人为的遗漏。如“双人双证”在商业银行协助人民法院执行过程中已被视为惯例,然而人民法院的“双人双证”实际却无法可依。最高人民法院和中国人民银行联合发文的《关于依法规范人民法院执行和金融机构协助执行的通知》第一条规定,人民法院查询被执行人在金融机构的存款,对查询到的被执行人在金融机构的存款,需要冻结的,以及扣划被执行人在金融机构存款的,执行人员应当出示本人工作证和执行公务证。对执行人员的人数并没有明确规定。

最后,商业银行现有协助执行的对象多局限于存款,许多新型财产形态如保管箱、基金份额、理财产品等协助执行问题尚无明确的法律规定,这一立法现状滞后于经济生活的发展及居民资产形式多样化的现实。

    二、银行操作存在缺陷

商业银行因协助执行不当引发的争议或纠纷,暴露了部分商业银行硬件设置及业务操作的不足。

(一)硬件系统存在不足。一是银行业务操作系统没有设置轮候冻结程序,导致系统本身不支持办理轮候冻结手续,或将轮候冻结设计成了再次冻结,出现了法律上不允许的重复冻结;二是未设置定期存单的部分冻结功能,一旦冻结只能是整个账户的冻结,存款人无法支取未冻结的部分存款;三是绝大多数有权机关查询、冻结和扣划措施仍然采用派员往返,交换纸质公文的方式,耗费时间长,工作效率低下。

(二)业务操作不够规范。一是违反规定拒绝履行法定义务。例如,在有权机关查询单位存款时,以有权机关只提供户名未提供具体账号为由拒绝协助查询。依据中国人民银行《金融机构协助查询、冻结、扣划工作管理规定》第十五条明确规定,有权机关在查询单位存款情况时,只提供被查询单位名称而未提供账号的,金融机构应当根据账户管理档案积极协助查询,没有所查询的账户的,应如实告知有权机关。由此可见,有权机关不能提供单位存款账号,并不能成为银行拒绝协助查询的理由。二是回执填写不规范或内容表述有歧义。实践证明,法律文书回执填写不当也极易演变为引发风险的导火索,因此商业银行必须给予高度重视。如商业银行协助办理冻结手续,账户实际余额10万元,有权机关要求协助冻结20万元,回执上仅简单填写已冻结20万元,未说明账户实际余额不足的情况。银行因为过失向法院出具与事实不符的协助冻结存款通知书回执,造成案件当事人胜诉债权无法实现的,依法应承担侵权责任。三是协助执行操作流程存在失范情况。填写协助执行回执是协助执行的一个重要环节,也是银行履行协助义务的最后一个环节。实务中经办人员往往因忙于其他业务,在业务操作系统未完成冻结或扣划操作时,即先行填写回执并将回执交给有权机关。如此一来,账户资金面临着被存款人通过ATM机、网上银行以及电话银行等渠道转移的风险,导致实际协助执行结果与回执内容不符,引发资金风险。

三、协助执行的风险防控对策

破解商业银行协助执行的困境,也应从完善立法和规范银行业务操作两个角度入手。

从立法层面而言,当前急需全面清理过时的或相互有冲突的法律规定,以解决商业银行协助执行在法律适用上的困难,同时要推动协助执行立法工作,目前亟待对新型财产形态的协助执行问题作出规制,使协助执行工作契合经济社会发展的现状。而商业银行可以寻求银行业协会的支持,形成合力,呼吁立法机关制定商业银行协助执行的统一规范,明确各方的权利义务关系,并规范协助执行流程,以结束当前各部门纷纷“立法”的混乱局面,从根本上化解法律规定缺乏统一性、协调性引发的问题。

  从银行角度而言,应分别从提升软硬件建设角度积极防控协助执行的法律风险。

(一)完善系统创新手段。一是要升级业务操作系统,不断完善协助执行的功能设置,使其能够完全满足有权机关协助执行的现实需求,并保障存款人的合法权益不受侵害。二是创新手段, 建立网上点对点协助查控机制,积极协助有权机关做好执行工作。例如浙江省农信系统委托省农信联社配合省高院建立的专线网络“点对点”查询、冻结被执行人银行账号存款机制,有效提高了法院执行查控的质效,节约双方查控的成本,减少查控操作流程和审批环节,又可防止被执行人转移账户资金。通过省高院案件执行管理系统与省农信联社相关系统的对接联网,被执行人存款的查询、冻结、解除冻结都能实现。

(二)熟悉流程规范操作。首先,银行要积极开展法律知识培训,以提高相关业务人员法律知识水平为抓手,提升协助执行的工作能力,切实做好依法协助执行工作,从源头上防控协助不当引发的风险。其次,要统一规范回执填写的时点和内容。填写协助执行回执是协助执行的一个重要环节,也是银行履行协助义务的最后一个环节。商业银行应在业务操作系统成功办理协助执行手续后,再填写回执内容并交付有权机关,并且尽可能缩短查询结果产生与填写回执之间的时间差,避免出现账户实际余额与回执填写内容不符的情况。如遇到因技术原因无法查询、轮候冻结等特殊情形,回执的内容表述应严谨,做到言简意赅、实事求是,既要将客观事实表述清楚,又要避免授人以柄。最后,要建立健全相关规章制度,制定协助执行操作手册。基于协助执行工作的专业性和风险性,商业银行有必要制定规范详尽的操作手册,对协助执行的操作流程、内容、风险点等进行系统地梳理和完善,并实行动态调整,实时更新。

 

萧山农商行    阮金龙  何雅